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关于加强“一把手”监督的思考

党政“一把手”是一个地区或部门的最高领导人,在领导班子中居于核心地位,其素质高低、作风好坏,直接影响一个单位、一个部门甚至一个地区的事业兴衰。近年来,“一把手”腐败案件高发频发现象已成为反腐倡廉建设的热点、难点问题。2004年以来,福州市先后查处的县处级“一把手”就有38人,给党的事业和地方经济社会发展带来严重损失,产生的负面影响比较深远。本文从福州市近年来查处的县处级“一把手”案件剖析入手,分析“一把手”违纪违法案件的表现形式和特点,探究原因,提出进一步加强对“一把手”监督的建议。
一、“一把手”违纪违法案件的特点
综合分析福州市2004年以来查办的县处级“一把手”违纪违法案件,可以发现有以下几个特点:
1、“一把手”违纪违法案件以职务犯罪为主,表现出明显的职务性。“一把手”的违纪违法行为与主体的职务密切相关,以贪污受贿、失职渎职最为突出。一是以权谋私权钱交易。一些政府工作人员利用行政审批、政府采购等方面的权力,搞权钱交易,或侵吞、套取、挪用国家集体财产,或参与、干预企事业单位的经营活动牟取非法利益,甚至利用手中的权力索贿受贿。2004年以来,福州市查处的县处级“一把手”案件中,贪污贿赂案件共20件,占案件比例的 52.6%。如市房管局原局长张××利用主管市房管局人事任免、拆迁审批裁决、工程发包,以及协会、物业、资金、公房管理等方面的职务便利,收受单位及个人所送的财物及贪污款项共166.7万元,可以说把利用职务便利敛财发挥得“淋漓尽致”。二是玩忽职守失职渎职。2004年以来的县处级“一把手”失职渎职案件共12件,占案件比例的31.6%。如2006年的“龙王”台风给福州市带来严重的灾害,在事件中因为不在岗、不作为、乱作为等失职渎职行为被追究责任的县处级“一把手”就有5人。三是道德败坏作风腐化。被查处的“一把手”不同程度上都有包养情妇、沉迷赌博等作风问题,而情妇往往充当了“一把手”违纪违法行为的中介角色。如福州日报社原社长陈×与情妇互相勾结,利用职便为情妇成立的广告公司揽接业务,使该公司违规获取福州日报和福州晚报社2007年、2008年两年的房地产类广告的独家代理权四是独断专行破坏民主。从查处的案件情况来看,很多“一把手”热衷集权,作风专横,喜欢搞“一言堂”,破坏民主集中制。遇事个人拍板,即使通过班子会议研究也是走走过场,会前不给班子成员思考酝酿的时间,会中自已先做导向性发言,让其他班子成员沦为表决工具。如市规划局原局长姜××在收受某溜冰鞋公司的10万元贿赂之后,擅自改变局业务会议的决定,批准了该公司的建设项目选址申请。
2、“一把手”违纪违法案件大多是大案要案,对社会有极大的危害性。“一把手”手握重权,一出问题往往就是大案要案,他们的违纪违法行为比其他腐败现象所造成的社会影响更大,更具有危害性。一是涉案金额较高。“一把手”案件的涉案金额超过100万元的案件就有8件。如市政工程管理处原主任曾×,贪污公款1267万元,挪用公款8775万,此外,还受贿和私分国有资产超过200万元,累计违法金额达1亿多元之巨。二是涉案领域较集中。由于房地产开发获利快、管理不规范,与房地产开发密切相关的土地性质转变、土地收储管理、房地产项目规划审批等方面成为一些人追求权钱交易的新热点。“一把手”案件绝大多数,集中在工程建设和行政审批等重点领域,特别是涉及土地领域案件多发频发。如市国土局原局长王××为福州市某房地产开发公司在办理房屋拆迁、土地开发手续及缴纳土地款滞纳金等有关事宜上提供帮助,先后收受贿赂26万元。三是窝案串案较多。“一把手”违纪违法案件经常牵连出窝案串案,发案特征呈现群体性。一把手”作为地方或部门的主要领导,地位特殊,“上有所好,下必甚焉”,其违纪违法行为容易影响整个地方或部门的风气,案件往往牵涉多人,窝案串案比例较高。从近几年来查办的“一把手”案件来看,一些违纪违法案件由个体向群体发展,个别甚至向“组织”发展,窝案、串案、案中案明显增多,呈现出多发性、交叉性、团伙性和关联性等特点。如市房管局原局长张××贪污受贿案件,牵涉到该局多名中层干部,共有1名处级干部、5名科级干部被追究刑事责任,9名干部被追究党政纪责任。
3、“一把手”违纪违法案件的案情比较复杂,作案手段具有隐蔽性。“一把手”的作案手段日趋多样化、复杂化、智能化,且“一把手”社会关系较广,社会经验丰富,往往在案发前都具有较强的防范意识和反调查意识,案件突破难度较大,案情呈现复杂化趋势。一是作案手段具有隐蔽性。一些涉案的“一把手”为了逃避制裁,改变以往赤裸裸的权钱交易形式,出现了新的受贿动向和类型,从直接收受贿赂向曲线敛财转变,实行“先贿赂、后谋利”或“先谋利、后贿赂”,故意模糊贿赂和谋利之间的因果关系,具有很强的欺骗性和隐蔽性。主要表现在假借投资入股、集资分红、借贷关系等名义掩盖行贿受贿的事实,假借人情往来混淆罪与非罪。如福州日报社原社长陈×收受贿赂,即以收受他人送的住宅、某文化传播公司40%的股份和有关公司以干股分红名义送的98.3万元款项的形式进行。二是“一把手”平时的表现具有伪装性。涉案的“一把手”往往善于伪装,表面上为人谦和、处事低调,刻意塑造廉洁、勤政、务实、亲民的形象,实际上集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化于一身;有的“一把手”以集体研究决定为由,借促进工作之名,自己搞大腐败,纵容其他人搞小腐败,在奖金福利等问题上对普通干部职工施以恩惠,混淆两类不同性质的矛盾,使得腐败与不正之风、干部职工的既得利益夹杂在一起,查纠起来难度加大。如连江县原县委书记黄××自喻为穿着防弹衣的“反腐英雄”,但私底下却受贿、贪污、包养情妇无恶不作,影响极坏。三是违纪违法行为有一定潜伏性。“一把手”大多具有较高政策、法纪素养,且长期处于一个单位、地区核心领导,可动用各种资源对其违纪违法行为加以隐盖,违纪违法行为更加不易暴露,潜伏期更长。对2004年以来查处的县处级“一把手”首次作案潜伏时间分析发现,潜伏时间4年以上的占60.5%。如闽侯县原县长陈×,在多个单位担任过“一把手”,自1984年起便利用职便多次收受他人贿送的红包和礼金,至2006年案发为止,潜伏期长达22年。四是从受贿时间看具有时段性。从查处的“一把手”违纪违法案中看出,利用过节拜年之机“进贡”已成了一个公开的秘密。行贿人常常借逢年过节、职务升迁、婚丧嫁娶、庆贺生日等名义馈赠礼品、礼金,为权钱交易掩上一层温情脉脉的面纱。少数党员干部往往“暗示”下属和关系单位,甚至主动打招呼,利用婚丧喜庆等家庭大事收受礼金,索取财物。如福州市马尾区公安局原局长刘××利用职便为他人谋取利益,借逢年过节、职务升迁等名义收受数十人贿送的款物共158万元。
二、原因分析
在体制不够完善、政策不够配套、监督不够到位、市场化程度不高的情况下,一些政府部门在建设工程项目、土地出租批租、金融等领域仍然掌握着较大的控制支配权力,在客观上为腐败的产生提供了空间。同时,在激烈竞争的市场经济中,一些企业为了求得生存和发展,不惜重金贿赂党员干部,方法多样,名目繁多,政府部门掌握实权的领导同志特别是党政“一把手”,位高权重,更是行贿的重点对象。“一把手”违纪违法案件居高不下,对“一把手”的监督制约不够有力、有效是重要原因。
1、监督主体虚化。从监督主体来看,存在虚化的问题。一是上级监督太远。由于上下级空间的距离和信息渠道的不畅,上级的层次越高,与下级的权力距离越远,无法及时全面地了解和掌握下级“一把手”活动的情况和问题,往往是小问题视而不见,在问题严重时才进行检查处理,难以实施有效监督。二是同级监督太软。有效的监督体制,应以监督客体处于监督主体的有效监督为前提,监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和约束。但现有的监督体制决定了行使监督权的专门机构,在领导体制上同时受同级党委或行政首长和上级领导机关的双重领导和制约,这些行使监督权的机关部门的领导权、人事权、财政权掌握在同级党委或行政首长手中,客观上形成了一种附属型的隶属关系,监督很难收到预期效果。三是下级监督太难。“一把手”在班子中处于核心地位,具有决策中的主导权、落实决策的指挥权和推荐干部的决定权,班子成员和下属干部的人事安排与去留权都处于“一把手”的领导调控之下;班子成员和下属干部处于既受制于人又监督于人的处境,许多人出于个人自身政治前途等方面的私利考虑,往往把对“一把手”的监督错误地认为是跟“一把手”过不去,不敢对“一把手”进行监督。四是其它监督太弱。由于缺乏机制、体制上的保障,政务公开和办事透明度还不够高,重大事项群众知情权少,群众难以参与决策,无法实施决策前和执行中的监督。无论是人大监督、政协民主监督、民主党派监督,还是司法监督、舆论监督等其它监督形式,都难以把“一把手”权力运行置于有效的制约和监督之下,特别是难以防患于未然、未雨绸缪进行监督。
2、监督客体特权化。从监督客体来看,存在特权化的问题。一是“一把手”的受监督意识淡薄有些“一把手”受传统封建特权主义思想的影响,信奉权力的绝对化、特权化、私有化和家长化,理想信念和宗旨观念动摇,没有从思想深处解决“为谁掌权”的问题。有的“一把手”认为自身素质高,自己的职责就是指挥和监督别人,缺乏自己也应接受监督的意识。对来自上级的监督,认为是对自己的不信任、不放心,是有意找“茬子”,思想上存在抵触情绪;对同级的监督,视为跟自己过不去、找别扭,持反感态度,利用权势压制别人的反对意见;对来自下级的监督视为让自己丢面子、失威信,甚至对监督者、举报者打击报复。在这种心态的支配下,一些民主作风比较差的党政“一把手”,往往大权独揽,长官意志强烈,惟我独尊,不愿受别人监督。二是“一把手”的权力过于集中。许多单位、部门的权力过分集中于党政“一把手”个人手中,加上权力运作又缺乏有效的监督制约机制,很容易出现个人专权的局面。虽然党纪条规明确规定,属重要决策,如干部的任免、重要项目的安排、大额资金的使用等必须坚持集体讨论决定,反对个人或少数人说了算,但现实的情况是,有些单位的党政“一把手”掌握着本单位、本部门的人、财、物大权,在党委班子中处于核心地位,在行政领导中处于统领地位,往往在班子内部进行重大决策时个人说了算。三是权力的运行不够公开透明。有些“一把手”往往无视群众的知情权,对应公开的事务总是打折扣,搞假公开,半公开,甚至不公开,对涉及个人利害冲突的更是不敢公开,故意隐瞒真相,搞暗箱操作。由于政务不公开,办事的透明度就低,一些“一把手”会为所欲为。
3、监督程序弱化。从监督程序来看,存在弱化的问题。一是制度监督缺乏刚性。对党政“一把手”进行监督,从中央到地方都制定了许多相关的法律制度和政策法规,各单位内部也制订了不少的规定和制度,但这些制度还存在许多不完善的地方,主要表现为:应急性、临时性的规定多,注重长效治本的规定少;正面规范行为的规定多,违反规定的处置追究的措施少;一般性、笼统、弹性大的规定多,具体可操作的程序规定少。许多的制度规定弹性大,缺乏刚性,党政“一把手”拒绝接受监督的行为风险太小,致使制度监督显得软弱无力。如规定“三重一大”事项需要上会讨论集体研究,但什么样的事项属于“三重一大”未明确规范,往往由“一把手”说了算。此外,迄今为止还缺乏一部针对“一把手”专门性的监督法规,“一把手”由谁监督、怎么监督,没有具体明确、操作性强的程序办法,因而对“一把手”的制约力度不够。二是监督措施难以到位。如对“一把手”八小时以外的监督,由于其社会活动面广,对其生活圈、社交圈、娱乐圈的状况不可能有太多了解,因而监督的难度较大。再比如目前的离任审计制度,由于在开展离任审计工作时,作为被审计对象的领导干部有很大一部分是已经被确定为提拔、使用对象或已调离升职,此时审计部门开展工作往往有所顾虑,在审计过程中积极性得不到充分发挥,使离任审计流于形式。三是监督时机相对滞后。监督机构在对“一把手”的监督上普遍存在重事后查处,轻事前、事中监督,重自我监督,轻外部监督,重集中监督、轻日常监督的倾向,习惯于运用年度考核、召开民主生活会、组织述职评议等时机对“一把手”进行监督,疏于对他们进行及时、经常性监督,往往难以做到及早防范、防微杜渐。四是监督主体的监督职责要求不够明确。《党章》和《中国共产党党内监督条例(试行)》等都对党员干部和党的各级委员会委员在党内监督方面的责任作出规定,但是,未对班子成员不实施监督或监督不力并造成后果进行责任追究的规定;《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》也未对党员干部未实施监督提出具体的责任追究规定。
三、对策建议
有效解决“一把手”违纪违法问题发生,在大力加强领导干部廉政教育,健全完善体制机制的同时,必须切实加强“一把手”的监督。要把加强对党政“一把手”的监督,作为惩治和预防腐败体系建设的重点,注重制度创新,真正形成没有问题早防范,有了问题早发现,一般问题早纠正,严重问题早查处,事前事中事后有机联系、相互贯通、行之有效的监督机制。
1、健全教育机制,强化监督意识。思想决定态度,认识决定行动。“一把手”如果放松思想改造,很容易导致腐败。因此,必须有针对性的开展思想政治教育,提高党政“一把手”的思想政治素质,强化“一把手”自觉接受监督的意识。一是培养各级“一把手”自觉接受监督的意识。坚持不懈地开展党风廉政建设宣传教育月活动,每年集中用2个月左右的时间开展主题教育活动,要求各级“一把手”亲自参与主题教育活动的部署和督查,亲自给本地本单位的党员干部上党课,大力开展正面典型示范教育和反面典型警示教育,同时积极尝试建立党政“一把手”党风廉政专项教育制度。通过开展这些活动,促使各级“一把手”增强廉洁自律意识,进而提高接受监督的自觉性,自觉接受纪委监督、班子内部监督、群众监督、财经监督、舆论监督和其他专门监督机关的监督,养成在监督的环境中工作的良好习惯。二是要抓好先进理论和党的宗旨教育。当前个别“一把手”不愿意接受监督,个人意志凌驾于组织之上,行为失控,最终经不起权利、金钱、美色的考验,最根本的原因是理想信念出了问题。因此,必须用党的先进理论武装各级“一把手”的头脑,通过不断加深对党基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验的学习理解,保持清醒的头脑。要在“一把手”中进行强调宗旨观念教育,克服“官本位”意识,确立“公仆”思想,始终坚定立党为公,执政为民的价值取向。三是要抓好思想道德和遵纪守法教育。各级领导和同级组织要经常提醒“一把手”慎独慎微,自重自爱,认真吸取反面典型的教训,自觉做到自重、自省、自警、自励,清白为官,扎实干事。各级党委、纪委在组织领导干部学习时,特别要重视“一把手”参加学习的质量和效果。要根据形势任务的变化,经常有针对性地学习党中央、中央纪委制定的一系列政策法规和领导干部廉洁自律的条规,提高“一把手”知纪、懂纪、守纪和接受监督的自觉性。
    2、健全防范机制,注重制度规范。要建立和完善一系列监督制度,建设适当的制度平台,如出台《关于加强对党政主要负责人监督的若干规定》等相关制度,使对各级“一把手”的监督不以某个或某些领导的觉悟和意志为转移,最大限度地使各级党政“一把手”的腐败空间最小化。一要完善集体决策机制实行集体决策制,可以有效地克服个人说了算的“一言堂”的错误作法,避免在重大问题决策上的失误。在具体执行过程中,要坚持做到三条:一是坚持和完善集体决策的议事规则。对于本单位哪些属于重大问题的事项、内容用规则的形式定下来,做到重大问题必须实行集体研究决策,明确一般情况下“一把手”个人不能直接拍板决定重大问题,并且在重大决策、重要人事任免上都要实行投票表决。二是多数成员未到场时,不能决定重大事项。“一把手”不能以书记办公会代替党委会作出决策;当意见分歧较大时,应暂缓决策,待重新调查研究后,再作决定,不可盲目拍板;在执行过程中,只能按集体决策的意见办,任何人不得擅自改变集体的决定。三是坚持按程序决定重大问题,不搞临时动议。实行“一把手”末位表态制度,研究问题、决定事项,“一把手”应最后发表意见。二要完善述廉评廉机制。要认真抓好述廉评廉工作,上级纪检机关要制定一个比较科学全面的述廉评廉提纲,要求下级“一把手”及其班子成员按照提纲要求定期写出廉政专题报告,而不再是原来的述职述廉报告,并将廉政专题报告向社会公布,接受社会监督。纪检机关要将述廉评廉工作程序化、规范化、科学化,以增强廉政考核工作的科学性、公正性和权威性。对于“一把手”公开述职述廉,在上级纪检监察部门和组织部门派人参加的同时,要将评议权、裁判权、监督权交给群众,对“一把手”述职述廉情况进行民主评议,并将评议、考核结果作为“一把手”提拔重用的依据。对述职述廉过程中发现的一般问题要对“一把手”进行诫勉谈话,对发现的重大问题要进行调查核实。三要完善巡视工作机制。坚持每年对党政“一把手”巡视一次,对“一把手综合症”明显者实行半年一次甚至经常性巡视。巡视前要做好充分的准备工作,巡视中要坚持走群众路线,充分依靠群众,从群众中听真话,从群众中掌握第一手资料。巡视工作结束后,在监督“一把手”问题上至少应注意三个环节:汇报工作时,将“一把手”作为重点汇报对象;反馈情况时,将“一把手”作为重点反馈对象;督促整改抓落实时,把“一把手”作为重点督查对象。四要完善政务公开机制。“一把手”要对有关的重大决策、重大人事任免以及个人重大事项等方面的情况,通过一定形式向干部群众进行适度公开,接受广泛监督。切实抓好领导干部个人收入申报登记复核工作,抓好领导干部个人及家庭重要事项的报告、办理回复工作,将这些方面的情况进行公示,然后归入个人廉政档案。对不报告或不如实报告个人重大事项的,要视其情节轻重作出处理,情节严重的要立案查处。要进一步发展和保障民主,要坚持“便利、安全、有效”的原则,注意保护人民群众监督的积极性,对群众反映的问题,要认真研究、及时处理,以取信于民。
3、健全监督机制,增强监督能力。一要进一步加强党内监督。党员是党内监督的主体,尊重和保障党员权利是完善党内监督,特别是实现自下而上监督的关键。各级党组织要采取有效措施为普通党员参与监督“一把手”创造条件,如通过开设局域网,建立党内信息网页,为基层党组织和党员沟通信息、反映情况提供信息交流的平台;健全完善纪委工作信箱和举报电话,为广大党员直接向纪委反映情况,参与党内监督提供方便;结合年度考核,对主要负责人、关键岗位领导干部进行民主评议,对民主评议中不称职票超过一定比例的,给予诫勉、降免职等组织处理;建立和完善同级班子成员对一把手监督的机制和手段,每年都要定期组织党员用无记名投票的方式对一把手进行民主评议;要建立党内情况通报制度,定期将一把手的重大公务活动,重大决策执行情况等定期向上级组织报告,向党员通报,主动倾听党员意见,主动向党员通报情况,把一把手的权力置于广大党员群众的监督之下。二要切实加强对“一把手”社交圈、生活圈的监督。制定《领导干部八小时以外行为规范》,约束领导干部社交圈、生活圈的行为,促使领导干部养成高雅的生活情趣,追求高尚的业余爱好,不该去的地方不去,不该说的话不说,不该拿的东西不拿。要建立报告制,要求“一把手”以书面形式定期向组织报告“八小时之外”个人社交、文娱休闲和廉洁自律等方面的情况;建立巡访制,定期走访“一把手”的家庭成员、同事、下属、邻里及所在居委会、社区,掌握“一把手”“八小时之外”的活动情况;建立举报制、评议制、曝光制,借助社会舆论对“一把手”的“生活圈”、“娱乐圈”、“社交圈”进行监督。三要强化经济责任审计监督。完善并落实对“一把手”的任期经济责任审计制度,审计结果提交领导干部任期经济责任审计领导小组集体讨论研究,结果不清或有疑点的,应责成审计机关作出说明或重新审计;有重大问题难以定性的,审计对象要作专题说明;最终审计结果实行依法公开,授权部门应将其作为对领导干部使用的重要依据。对提任、离任、调任的“一把手”应坚持“先审后任”、“先审后离”。四要保障新闻舆论有效监督。应注意加强与信访部门、新闻单位的沟通与联系,发挥好舆论监督的作用。要利用互联网快速互动方便的特点,自觉开展同步监督。互联网具有匿名性、随机性以及传播广泛性等特点,党员群众可以通过网络及时了解党内信息,获得知情权,随时向上级组织和执法机关反映情况,提出意见。一把手可以通过政务网、党员信箱,了解党员干部的意见、诉求,也可以通过和党员群众互发邮件、参与论坛讨论等多种形式,把自己的权力运用自觉置于党员群众多层面的监督之下。
4、健全惩戒机制,严格责任追究。要改进事后监督,努力做到权责利的统一。一把手的权力与责任、利益是紧密联系在一起的,如果在职权范围内出现失误甚至违纪违法,就应当受到追究,其特定的权力及相应的责任、利益也应当削减或取消。一是建立党政一把手用人失察失误追究制度。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定,进一步规范选拔干部提名的渠道、方式和程序,实行领导干部署名推荐制,明确选任过程中推荐、考察、决策等各个环节的责任主体和责任内容。对一把手推荐干部失察失误的,如出现违反《党政领导干部选拔任用工作条例》和组织程序的情况,要追究一把手的责任,并同一把手的考核、任用挂钩。二要明确对“一把手”制约监督的责任及责任追究。对“一把手”的监督,是由党内全体监督主体的监督行为所构成的。只有当各监督主体认真履行监督职责时,党内监督制度才会收到预期的效果。各监督主体参与对“一把手”的监督,既是体现党内民主的一种权利,也是作为一级党组织或一名党员所不可推卸的义务和责任。因此,要明确各监督主体的监督职责,解决出了问题无人负责,找不到责任人的不正常现象。建立权力与责任相配套的责任追究机制,一旦决策或权力运作失误,不仅要追究“一把手”的责任,而且要追究有关监督主体(如班子成员)监督缺失的责任,便于互相制约,监督实施执行到位。三要严肃查处“一把手”违纪案件。加大对涉及党政“一把手”违纪违法案件的查处力度,坚持党的纪律面前人人平等,保持惩治腐败的高压态势。坚决查办“一把手”以权谋私、侵害群众利益的案件,深挖腐败分子,震慑腐败分子,使其在政治上身败名裂,经济上倾家荡产,思想上后悔莫及,进而减少和预防腐败犯罪。
5、健全制衡机制,科学分解权力。强化对“一把手”的监督管理,必须对权力进行必要的分解和限制,实施有效的制约。要坚持分权制衡原则,通过职权划分和责任分解,延长权力行使的链条,增加监督制约环节,防控“一把手”拥有“绝对权力”。明确界定“一把手”的权力范围,要对“一把手”拥有哪些职权、如何行使等,作出明确、具体、量化的规定,使之具有可操作性。改变现行体制下各级党政“一把手”人、财、物权一把抓,件件工作是“总负责”、“第一责任人”的局面。紧紧盯住重点,抓住关键环节,将人事、财务、业务工作等方面的具体签字权、审批权、调配权一一分解到领导班子成员手中,“一把手”只掌握本地区、本单位的宏观领导权。尤其是在重要人事任免、重要工程项目审批、大额度财务开支事项等重要决策方面,建立起权力制约机制。通过适度分解“一把手”的权力,实行决策权、执行权和监督权适度分离,形成一种既相互制约又相互配合与协调的权力结构,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,做到有权必有责、行权必受监、侵权要赔偿,从而有效地防止“一把手”滥用权力、不服监督、不让监督的行为发生。